各镇街政府（办事处），县政府各工作部门，各直属机构：
《高陵县深化医药卫生体制综合改革试点工作实施方案》已经县政府研究同意，现印发给你们，请结合各自实际，认真贯彻落实。
高陵县人民政府
2014年10月31日
今年，我县被确定为全省“一市十县”深化医药卫生体制综合改革试点县。为了进一步深化全县医药卫生体制改革，根据省、市深化医药卫生体制改革总体要求和《陕西省人民政府关于深化县级公立医院综合改革的实施意见》（陕政发〔2014〕17号），结合我县实际，制定本方案。
一、总体要求
贯彻落实党的十八届三中全会精神和省委全面深化改革的总体部署，按照“保基本、强基层、建机制”的原则，强化改革创新，突出惠民便民，全面深化管理体制、补偿机制、价格机制、药品保障、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等改革，确保基本医疗保障保障水平显著提高，国家基本药物制度全面覆盖，医疗卫生机构综合改革全面推开，新的运行机制基本建立；医疗卫生服务体系建设任务全面完成，服务能力明显增强；基本和重大公共卫生服务项目有效落实，均等化水平进一步提高；公立医院改革扎实推进，体制机制综合改革取得实质性进展，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，不断提高县域内医疗卫生服务水平，实现“首诊在基层、分级诊疗、双向转诊”的目标，使90%左右的患者在县域内就诊，解决农民群众看病难、看病贵问题。
二、综合改革工作重点
（一）不断提高保障水平，完善基本医疗保障体系。
1.扩大医疗保障覆盖面。继续实施农民免费参加新合疗和城镇居民、职工医疗保险制度，确保新农合参合率达到100%，居民参保率达到100%，基本实现全民医保。
2.提高保障水平，完善分级报销制度。2014年，新农合筹资水平提高到430元/人年，农民个人筹资80元，个人封顶线提高到15万元。镇街卫生院和县内二级医院报销比例分别提高到90%和80%。探索推行按病种分级报销办法，适当调整各级医疗机构住院报销起付线，科学确定同一病种在不同级别医院不同的报销比例，实现“首诊在基层、分级诊疗、双向转诊”的目标。
3.开展大病保险工作。按省、市有关政策，2013年全面启动新农合大病保险工作。2014年从新农合资金里提取30元/人用于大病保险报销工作。继续做好基本医保报销与大病保险的有序衔接，中国人寿保险承担我县大病保险工作，并在合疗大厅设置报销窗口，方便群众办理业务。进一步加快建立多形式、多模式的大病保障制度，解决好大病患者看不起病的问题，防止因病致贫、因病返贫。
4.提高经办机构管理水平。建立医保经办机构与县级公立医院谈判协商机制和风险分担机制。县医保中心与县合疗经办中心要建立向医院预拨周转金制度，保证医院正常运转。加强医疗保障基金收支预算管理，建立基金运行分析和风险预警制度，控制基金结余，提高基金使用效率。加大定点医疗机构监管，认真落
实三级公示制度，定期开展四合理检查，提升医疗服务的标准和质量。
5.深化支付方式改革。推进总额预付、按病种、按人头付费等付费方式改革。门诊统筹实行诊次总额预付模式，基本药物目录内药品和一般诊疗费均纳入合疗支付范围。严格临床路径管理，科学合理确定付费标准。县医保中心在落实市级统筹的基础上，要积极探索建立县级公立医院改革与医保支付制度改革，制定相适应的运行保障制度。县合疗经办中心在省市卫生行政部门指导下，制定符合县域内有利于引导首诊在基层、分级诊疗、双向转诊的分级诊疗制度。继续在全县推行“统筹挂账、住院结算”模式，即在县级医院入院预交1000元押金，在镇街卫生院住院不交押金，出院即时结算的惠民政策。
（二）实施国家基本药物制度，完善药品供应体系。
1.加强机构建设。县人社局、县编办、县财政局、县卫生局共同完成县药品采购结算中心组建工作，并由县卫生局负责具体管理。
2.全面推行基本药物制度。全面实施政府办医疗卫生机构药品集中采购“三统一”管理和零差率销售。各医疗机构药品必须通过县药品采购结算中心，从省级采购中心集中采购目录中进行网上统一采购，统一配送，统一价格和统一结算，优先配备、使用基本药物，使县级公立医院基本药物达到60%，药占比县医院不超过40%，县中医医院不超过35%（不含中草药），县妇幼保健院不超过30%。镇街卫生院和村卫生室应全部配备使用基本药物。
3.推进医疗机构药品（疫苗）电子监管系统建设。对药品采购、配送、使用情况实行网上监控，实现医疗卫生机构药品（疫苗）入库出库、核注核销的信息化管理，完善药品监管部门对药品（疫苗）生产、流通、使用的全程监管，为药品质量的全程监控、药害事件的应急处置、问题药品的及时召回和假劣药品的追溯等提供技术支撑，明确认定药品安全责任，确保用药安全。
4.加强药物合理使用。建立健全医院药事管理机构，完善医师处方、药师调剂监督检查和药师审核处方制度，加强基本药物合理使用的培训，鼓励医师优先合理使用基本药物，规范基本药物临床使用，不断提高医疗机构实行药品零差率销售的效果质量。
（三）提升医疗质量，健全医疗卫生服务体系。
1.明确功能定位。进一步明确县镇村三级医疗卫生机构的功能定位，建立以县级公立医院为龙头、镇街卫生院为枢纽、村卫生室为网底、民营医疗机构为补充的县域卫生服务体系，健全农村三级医疗卫生服务网络。县级主要承担县域居民常见病、多发病的诊疗，危急重症患者救治和疑难病症的初诊、转诊，适宜医疗技术推广应用，农村基层医疗卫生机构人员培训、技术指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作；镇街卫生院主要承担基本医疗和公共卫生服务职能，并指导村卫生室的业务工作；村卫生室承担基本医疗、公共卫生服务和居民常规健康管理。通过准确定位，合理布局，优化资源，逐步形成分工明确、联系密切、资源共享、优势互补的三级医疗服务体系。
2.制定发展规划。按照“盘活存量、控制增量、优化结构、动态管理”的原则，以现有医疗资源为基础，结合县域经济社会发展状况和群众医疗服务需求，制定合理的医疗机构设置规划，明确各机构的规模、床位和建设标准，大力推进县镇村三级医疗机构标准化建设。3家县级公立医院全部达到二级甲等水平，40%的镇街卫生院达到示范镇街卫生院标准，村卫生室全部达到规范化建设标准。县精神卫生中心应按照县级建设标准，完成人员编制、床位设置、技术装备。各医疗机构要重点加大学科建设，以感染性疾病科、产科、儿科、精神卫生科、重症监护、血液透析、新生儿和中医康复等专科专病建设为重点，打造我县省市级重点学科重点专科专病建设。
3.改革人事制度。落实医院用人自主权，新进人员实行公开招聘。对确需引进符合要求的医务人员由人社部门办理调入手续。优化人员结构，医师、护士、药师和技术人员等专业技术人员不低于编制总量的85%，用3年时间使护士不少于每病床0.4人。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，定岗不定人，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。对未聘人员要多渠道、多方式妥善安置，确保社会稳定。对符合职称晋升条件的医务人员不再受编制岗位数量限制，实行评聘分开，逐步使县级公立医院高、中、初级职称比例达到1∶2∶2。严格执行县级医疗机构医师晋升副主任医师前到农村服务一年的规定。探索对县级医院、镇街卫生院编制实行总量控制、动态管理的工作机制。按照机构编制管理有关规定，由县卫生局协同县编办根据我县医疗卫生事业发展的需要定期对县级医院、镇街卫生院编制进行调整。县级医院、镇街卫生院内部人员调动只需向县人社局、县编办备案，由社保部门办理相关转接手续，实现卫生系统内人力资源合理流动，人事调配实行备案制，建立动态调整机制。
4.建立合理的分配制度。提高医院人员经费支出占业务支出的比例，全面实行岗位绩效工资制度。绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分，奖励性绩效工资应占60%。发挥绩效工资分配的激励导向作用，合理拉开薪酬差距，分配重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出成绩的人员倾斜，医务人员收入差距控制在3-5倍，充分体现多劳多得、优绩优酬、同工同酬。医院收支结余的30%可用于提高医务人员待遇，确保医务人员收入逐年有所增加。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。
5.推进县镇村一体化改革，促进医疗资源纵向流动。
（1）持续推进县镇一体化改革。深入推进医疗服务县镇一体化改革，做好崇皇、湾子、张卜三所镇街卫生院县镇一体化改革，实行人力资源、绩效考核、医疗业务、药械财务后勤、公共卫生服务五个一体化管理。镇街卫生院人员由县级公立医院统一管理、调配使用，镇街卫生院新录用人员实行县招镇用。推荐县级公立医院业务骨干参加镇街卫生院院长或副院长选聘，镇街卫生院开展业务所需设备由县级公立医院灵活调剂使用。
（2）加快镇村一体化改革。按照88个行政村整合为32个农村新社区的规划要求，建成一个农村新社区，配套建设一个农村新社区卫生计生服务站。社区卫生计生服务站由政府投资举办，建成后纳入所在辖区镇街卫生院，实行“一独立、四统一”（财务独立核算，统一人员管理、统一业务管理、统一财务管理、统一绩效分配）的一体化管理新模式。社区卫生计生服务站人员全部实行聘任制管理。公开公正招聘具有乡村医生资格、执业助理医师以上资格人员进驻社区卫生计生服务站，或由镇街卫生院派驻人员等多种途径解决人员问题。
6.提高中医药服务能力。实施县级中医医院中医药适宜技术推广能力建设项目，逐步建立县级基层常见病多发病中医药适宜技术推广网络，形成长效机制。切实加强中医药适宜技术的推广与应用，充分发挥中医药适宜技术在基层防治常见病多发病中的优势和作用。进一步完善鼓励医疗机构提供和引导患者使用中医药的政策措施，将符合条件的中医诊疗项目、中药品种和院内中药制剂纳入报销范围。逐步提高城镇职工、居民和参合农民政策范围内门诊、住院费用的中医药费用报销比例。合理确定中医医疗服务收费项目和价格，充分体现服务成本和技术劳务价值。
7.加快建立分级诊疗制度。制定分级诊疗标准和办法，综合运用医疗、医保、价格等手段，逐步建立基层首诊、分级医疗、双向转诊的就医制度。县级公立医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。完善医保分级报销制度，拉开同一病种在不同级别定点医疗机构间的报销比例，支付政策进一步向基层倾斜。完善县外转诊和备案制度，力争2015年底实现90%左右的患者在县域内就诊。
8.完善患者投诉处理机制。由县综治办牵头，县司法局、县卫生局主导，成立高陵县医疗纠纷人民调解委员会，完善医疗纠纷第三方调解机制，保障医患双方的合法权益。在县级公立医院设立警务室，由公安机关配备专职民警，依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。县级公立医院设立医患关系办公室或指定部门统一承担医院投诉管理工作，制定医患纠纷处置流程，建立与医疗质量安全管理相结合的投诉管理责任制度，健全投诉管理部门与临床、护理、医技和后勤等部门的沟通制度。
9.引入外部竞争机制。制定社会办医政策，放宽社会资本办医准入范围，优先支持举办非营利性医疗机构，鼓励社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，形成与县级公立医院相互竞争、共同发展格局，促进县级公立医院加强管理，提升服务质量和水平。落实省市出台医生多点执业实施细则，允许公立医院医生到非公立医疗机构执业。
10.加快信息化建设，实现信息资源共享。按照统一标准，充分利用现有资源，建设以电子病历为核心的医院管理和服务信息系统。
（1）完善医院信息系统建设。按照卫生部《医院信息系统基本功能规范》（卫办发〔2002〕116号）和陕西省卫生厅《陕西省医院信息化建设标准及规范》（陕卫统发〔2008〕136号）要求，对医院信息系统进行改造升级，使信息系统能够满足医院进行药物合理使用、医疗费用控制、工作效率提高、方便患者等方面的要求。
（2）积极推进电子病历建设。按照卫生部《电子病历系统功能规范（试行）》和《电子病历基本架构与数据标准（试行）》要求，完成县级医院电子病历系统建设，并逐步建设临床信息系统，方便医院进行医疗质量控制。
（3）逐步建立县级区域卫生信息平台。围绕“百姓一张卡、政府一张屏”的建设目标，充分利用现有信息资源，整合县级医药卫生信息资源，逐步实现医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享，使患者信息可以在不同的医疗机构之间实现共享、利用，方便患者就医。逐步推行居民健康卡，实现县域居民健康档案信息资料的有效利用。
（4）逐步推行远程会诊和诊断。2015年前逐步实现每个县级医院与一个或多个城市三级医院建立远程医疗系统，实现城市优质卫生资源与县级公立医院的互补和相互支持，推进远程医疗服务，提高医院精细化管理水平。
（四）创新体制机制，完善保障支撑体系。
1.科学核定编制。县政府依据区域卫生规划和居民医疗服务需求，按照县域户籍人口每千人3.0张病床确定县级医疗机构设置规模。县医院按照床位与人员1:1.5比例核定人员编制，专业技术人员不低于编制总数的85%，其中临床护士编制不少于每病床0.4人。县中医医院根据编制床位数按1:1.6核定人员编制，中医中药人员占医药人员总数的比例≥60%。县妇幼保健院保健业务按县域每15000人配备1名专职妇幼保健人员从事妇女儿童保健工作，县妇幼保健院临床业务人员根据编制床位数按1:1.4增加临床业务人员编制。镇街卫生院人员编制按照《陕西省乡镇卫生院机构编制标准（暂行）》（省编办发〔2011〕81号）执行。原则上按镇街户籍人口的1.2‰实行总量控制核定，医疗卫生专业技术人员编制不得低于编制总额的90%，其中公共卫生人员所占编制不得低于专业技术人员编制数的25%。
2.建立科学补偿投入机制。县政府是政府办医疗机构的举办者，保障在职职工工资和日常运行费用，对县医院、县中医医院、县妇幼保健院和10家镇街卫生院全部实行全额预算管理。离退休人员从医院剥离，费用由县财政承担。对于取消药品加成所减少的合理收入，县级公立医院按照“取消多少，补偿多少”、 镇街卫生院和村卫生室定额补助的原则，由省、市、县三级政府按比例给予足额补助，县财政全力保障县级配套，确保补助资金及时足额到位。县财政应对县级公立医院重点专科发展、公共卫生任务和紧急救治、救灾、支援基层等公共服务等费用给予全额保障；对无主病人救治费用经审核后按实际发生额拨付。符合区域卫生发展规划并经批准的医院基本建设项目资金和大型设备所需的项目资金，根据规划情况，分轻重缓急纳入县财政预算，逐年安排。对2011年底前形成的医院历史债务统一打包剥离，县政府2014年内偿还完毕。县政府建立财政补助稳定增长机制，增幅不低于经常性财政支出增长幅度。
3.建立和完善法人治理结构。设立县级公立医院理事会，组成成员包括政府办医主体代表、医院职工代表、服务对象代表和医疗专家。理事会负责审定医院发展规划和财务预决算，决定重大业务并修订医院章程，选聘与考核院长，监督医院运行等。理事长人选由县委组织部提名，理事会选举产生。县级公立医院无行政级别，建立院长任职资格管理制度，明确院长、副院长任用条件，院长由理事会公开选拔聘任，副院长由院长提名，理事会聘任。院长、副院长实行任期制和目标责任制。县卫生局负责人不得兼任县级公立医院领导职务。
4.落实院长负责制。县级公立医院实行理事会领导下的院长负责制，落实医院独立法人地位和自主经营管理权。院长全面负责医院运行管理，院内建立科学民主的议事决策程序，重大决策、项目投资、大额资金使用、中层以上人事任免等事项要民主审议，报理事会审批。强化院长任期目标管理，制定激励、约束和问责办法，逐步形成决策、执行、监督相互适应的运行管理机制。严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩，逐步推行院长年薪制。加强院长管理能力培训，逐步推进院长职业化。
5.加快人才队伍建设。全面落实为县级及县级以下医疗机构定向招聘、订单定向免费培养医学类本科生等政策，每年为卫生系统招录一定数量的医学类专业技术人员。完善在职研究生定向培养制度，逐步使县级公立医院本科以上专业技术人员比例达到30%以上。县政府制定优惠政策，引进高中级技术人才、学科带头人到县级公立医院长期工作。落实省市骨干医师培训项目。完善住院医师规范化培训制度，加强培训基地建设，到2020年新进入县级公立医院的医生必须经过住院医师规范化培训。
6.加强重点专科建设。县政府每年列支100万元，用于支持重点专科建设。县级公立医院要加强血液透析、感染性疾病门诊、产科、儿科、病理、重症医学、新生儿、心脑血管、康复医学等重点专科的建设。通过加强临床重点专科建设、引进技术等多种途径，进一步完善县级公立医院的功能，使常见病、多发病、急危重症和部分复杂疑难疾病的诊治能够在县域内基本解决。
7.理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担、我县经济社会发展水平以及医院实际运转等因素，在2012年价格改革的基础上进一步落实市级制订的医疗服务价格调整实施方案，提高诊疗、手术、护理、床位和中医服务等项目价格，降低药品和高值医用耗材价格，进一步理顺医疗服务比价关系，体现医务人员技术劳务价值。做好价格调整与完善医保支付政策之间的衔接。县卫生、物价部门要加强对医疗服务价格执行情况的检查督导，及时纠正不合理、不合法的收费行为，确保医疗服务价格调整达到减轻患者负担的目的。
8.加快标准化建设步伐。按照区域卫生发展规划和医疗机构设置规划的要求，根据县域内医疗服务需求修订政府办医疗机构建设计划。对已下达中、省投资的县医院迁建、精神卫生中心建设、县卫生监督所、急救中心体系建设和镇街卫生院门诊楼住院楼建设项目，按中省计划下达的规定建设内容要求，按期完成。对业务用房不能满足需求的县中医医院进行迁建，对县妇幼保健院进行改扩建。
（五）推进服务均等化，健全公共卫生服务体系。
1.健全公共卫生服务体系。加强县疾病预防控制中心、县妇幼保健院、县卫生监督所和县精神卫生中心能力建设，按照填平补齐、满足需要的要求，增配检验、检测仪器设备，提高装备水平；制定人才培养计划，加大卫生技术人员的培训培养力度，鼓励提高学历水平，加快职称晋升；巩固镇街卫生院标准化公共卫生科建设成果，改善设施条件，充实专干队伍，强化人员培养，促进能力提升；夯实村卫生室公共卫生工作基础，推进乡医签约服务，完善乡医补助明白卡管理制度。
2.推进公共卫生服务均等化。建立健全公共卫生服务项目的制度机制，推进基本和重大公共卫生服务项目精细化管理，围绕数量、制度和社会满意度，科学制定考核评估方案，量化细化考核指标，推行季考核、年评估制度，更加注重对服务质量、效果和群众知晓率、满意度、利用率的考核评价，促进从提高服务数量向深化服务内涵转变，通过实实在在的服务成效赢得群众的信任。积极探索医防结合新模式，建立临床和公卫互通交流机制，解决医防脱节，落实“三级预防”制度。
3.提高公共卫生应急能力。以提升应对和处置突发公共卫生事件及自然灾害、社会治安、事故灾难等医疗救治能力为重点，完善“一案三制”（应急预案、应急体制、工作机制、应急法制）和应急队伍及物资储备、装备建设。坚持开展应急演练，快速有效处理各类突发公共卫生事件。巩固省级卫生应急综合示范县创建成果，坚持政府主导、部门协作、联防互动、社会参与的卫生应急管理工作机制。
4.切实增进妇女儿童健康。以县医院妇产科、儿科和县妇幼保健院妇产科、妇女保健科、儿童保健科建设为重点，以县镇村三级妇幼卫生服务网络完善为基础，加强孕产妇和儿童健康管理服务，提升高危孕产妇和缺点儿、体弱儿的识别干预水平，提高危重孕产妇和新生儿救治能力。继续规范实施增补叶酸预防神经管缺陷项目、农村孕产妇免费住院分娩补助项目、艾滋病梅毒乙肝母婴阻断项目、农村妇女“宫颈癌乳腺癌”检查项目，以项目为依托，提供从孕前、孕期到产后全过程的保健服务，孕产妇、婴儿死亡率分别控制在20/10万和8‰以下。
5.实施重点传染病防控行动。加强重点传染病防控工作，控制乙肝、结核病、狂犬病、手足口病、布病新发，重大传染病发病率控制在国家规定标准之内。深入推进结核病和艾滋病防控等重大公共卫生服务项目。实施慢性非传染病防治行动，以高血压、糖尿病、心脑血管病、恶性肿瘤为重点，落实早预防、早诊断、早治疗措施，降低发病率，使慢性非传染性疾病管理率达到80%以上，争创国家慢性病综合防控示范县。
（六）强化服务监管，完善监管体系。
1.严格行业管理。县卫生行政部门要完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强对医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管，严格控制医药费用不合理过快增长。做好医疗费用增长情况的监测与控制，加大对高额医疗费用、抗菌药物、贵重药品以及高值医用耗材使用等回溯检查力度，及时查处不合理用药、用材和检查检验等行为。加强医疗行风建设，促进依法执业、廉洁行医。
2.促进医患关系和谐。推进医院信息公开，定期公开财务状况、绩效考核、质量安全等信息，接受社会监督评价。探索建立第三方评价机制，全面、客观地评价医疗质量、服务态度、行风建设等。建立医疗纠纷第三方调解机制，保障医患双方的合法权益。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险，探索建立医疗风险共担机制。依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。加强舆论宣传引导，营造全社会尊医重卫的良好氛围。
三、保障措施
（一）明确改革责任。医药卫生体制综合改革关系着每一个群众的切身利益，是一项重要的民生工程，涉及面广，任务艰巨，目前已进入攻坚期。县医改工作领导小组各成员单位要充分认识医药卫生体制综合改革的重要性和必要性，进一步明确改革任务，夯实工作责任，研究制定相关配套文件，确保改革扎实推进、取得实效。
（二）深入推进改革。各单位要在深化县级公立医院综合改革的同时，从综合监管、公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应、保障支撑六个方面全方位推进医药卫生体制综合改革，积极探索发展新模式，建成基本医疗卫生制度框架，提前实现国家2020年医改目标，为全省医改向纵深发展创造经验。
（三）强化督导检查。县考核办要将医改工作纳入年度考核内容，通过考核推进改革落实。县医改办要加强对改革进展和效果的督促评估，做到按月通报、按季考核、全年评估；要及时协调解决改革过程中出现的困难和问题，确保改革顺利推进。各相关单位要根据各自任务，建立工作落实推进和评估考核机制，定期不定期督促、指导各医疗卫生单位开展改革工作。
（四）营造舆论氛围。各相关单位要利用各种有效载体和手段，及时宣传改革的进展和成效，解答群众关注的热点问题，合理引导社会预期，为深化医药卫生体制综合改革营造良好氛围和舆论环境。县卫生局要深入细致做好医务人员的宣传动员工作，让广大医务人员充分认识改革的重大意义和改革面临的重大机遇，充分发挥其改革主力军作用。
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