行政复议决定书
高政复决字〔2020〕05号

西安市高陵区人民政府

行政复议决定书

高政复决字〔2020〕05号

申 请 人：某xxx公司

统一社会信用代码：xxx

住所地：xxx

法定代表人：李xx，董事长兼总经理

委托代理人：党xx，xxx事务所律师

被申请人：西安市高陵区文化和旅游体育局

住所地：西安市高陵区文体中心内

法定代表人：张xx 副局长

委托代理人：曹xx 干部

申请人不服被申请人于2020年10月30日所作（高）文罚字[2020]第（2）号行政处罚决定，于2020年12月24日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：请求依法撤销（高）文罚字[2020]第（2）号《行政处罚决定书》。

申请人称：被申请人认定事实错误，适用法律错误。理由为：一是申请人开发的xxx项目已获人民政府合法审批，项目建设合法。申请人认为，根据政府及相关部门的文件、证书均充分证明了申请人的住宅楼建设项目获得政府依法审批，建设行为合规，销售行为合法，根本不存在所谓“未经合法审批，擅自在国家文物保护单位汉阳陵保护区内，违规建设xxx商住楼”的情形。二是申请人的建设项目没有违反文物保护法，是被申请人的处罚决定违法。申请人认为，其在2020年9月27日听证会中提交的资料，均充分说明了申请人在项目建设之前履行了文物保护手续，获得了省级文物保护部门的批准。听证会本身严重违反了国家法律规定，公然损害听证会议双方当事人合法权益的行为。该听证既存的及该听证会形成的《行政处罚案件听证笔录》是不能成为作出行政处罚的依据。综上理由，申请人认为西安市高陵区文化和旅游体育局作出的（高）文罚字[2020]第（2）号《行政处罚决定书》，认定事实依据错误，适用法律错误，请求区政府依法撤销该决定书，以维护申请人的合法权益，并恳请区政府对本案采取公开复议，依法调查和听取与本案相关组织、人员的意见。

申请人提供的证据有：《行政处罚决定书》，“xxx”项目相关资料，包括陕西省文物局给市政府办公厅的便函（字第112号）、高陵区人民政府承诺书、高陵县统征办与某xxx公司的考古协议、陕西省文物局给高陵县人民政府函（陕文物函[2005]252号）、关于变更项目建设用地申请的批复（高政建字[2006]147号）、关于项目变更的批复（高发改发[2007]84号）、企业名称变更核准通知书、xxx项目土地使用权证（高国用[2008]第41号）、xxx项目用地规划证（地字第476号）、xxx项目开工批复（高规建住字[2010]133号）、xxx项目备案通知书（高发改发[2010]410号）、xxx单项建设工程规划证13项、陕西省考古研究院的考古发掘工作报告、xxx单项工程施工证10项、xxx项目单项房屋销售许可证8项等16份相关资料。

被申请人答复称：一、答复人作为县级以上人民政府文物主管部门，负责本行政区域内的文物保护工作，对违反文物保护法的行为有作出行政处罚决定的职权。二、答复人作出的行政处罚决定，事实清楚、证据充分。2020年5月31日，答复人接到西安市文物局电话通知，称接举报高陵区xxx项目涉嫌在国家级文物保护单位汉阳陵遗址保护范围内私自建设商品楼。答复人经查，xxx项目建设单位为某xxx公司，项目位于xxx，在全国重点文物保护单位汉阳陵遗址保护范围内。该项目1996年申报的名称为“xxx项目”，审批用地性质为工业用地；2008年将项目用地由工业用地变更为住宅用地；2009年9月开工建设，项目建设前未按照程序在文物部门办理相关报批手续，目前已完成32万平方米，共计35幢楼的建设。认定以上事实的证据有现场勘验笔录、照片，对某xxx公司张xx副总经理的询问笔录，《陕西省人民政府关于调整阳陵保护范围的通知》，《关于西安市文物局督查通知（市文物督字[2020]10号）督查群众反映内容现场考察的专家意见》等。依据《中华人民共和国文物保护法》第十七条、第六十六条规定，被申请人于2020年10月30日对申请人作出罚款五十万元的行政行为，事实清楚，证据确实充分。三、被申请人的行政行为程序合法。在对违法行为查处过程中，被申请人依法履行了告知相关权利的义务，处罚决定告知后依法组织了听证，作出决定前案件经过集体讨论，最终做出行政处罚决定并依法送达。综上，被申请人履行法定职责作出的行政行为，事实清楚，证据确实充分、符合法定程序，请高陵区人民政府予以维持。

被申请人提供的证据有：行政执法案卷，内容包含执法文书停工通知书、询问笔录、现场勘察（检查）笔录、现场勘验图、专家意见、立案审批表、行政处罚审批表、行政处罚告知书、行政处罚听证笔录、行政处罚决定书、延期或分期缴纳罚款审批表、陕西省政府非税收入一般缴款书，和证据材料陕政字[1998]27号、1998年陕西省政府公布汉阳陵保护范围图、高发改发[2007]84号、高政土发[2007]55号、高国用[2008]41号、市计外发[1997]64号、陕文物函[2005]252号文件、陕西省考古研究院作出的《某xxx公司建设项目考古发掘工作报告》等。

经审理查明：2020年5月31日，被申请人接到西安市文物局电话通知，称接到举报高陵区xxx项目涉嫌在国家级文物保护单位汉阳陵遗址保护范围内私自建设商品楼，随即派执法人员予以调查，调查发现，被举报项目位于xxx，确在全国重点文物保护单位汉阳陵遗址保护范围内，项目建设单位为本案申请人，因申请人不能提供被举报项目的文物审批手续，被申请人于6月5日向申请人发出《停工通知书》。7月7日，被申请人执法人员依法对申请人副经理张xx进行了调查询问，并制作了调查询问笔录。7月8日，执法人员对申请人进行现场检查，并进行了实地测量和拍照取证。7月9日，被申请人对申请人涉嫌违法行为予以立案。8月10日，被申请人对该案进行集体讨论。8月14日，被申请人向申请人作出高文罚字[2020]第2号《行政处罚告知书》，告知拟对申请人作出罚款人民币50万元的行政处罚，并告知其具有陈述和申辩以及要求听证的权利。2020年8月14日，申请人向被申请人提出行政处罚听证申请。9月9日，被申请人向申请人发出《行政处罚听证通知书》（高文听字[2020]第1号），告知了听证会人员的组成、听证时间、地点和方式。后申请人申请听证会延期，申请人予以同意。9月18日，被申请人再次向申请人发出《行政处罚听证通知书》（高文听字[2020]第2号）。9月27日，听证会召开。10月16日，听证报告表形成，认为申请人涉嫌未经文物部门同意，擅自在全国重点文物保护单位汉阳陵保护范围内建设施工，违法事实清楚，证据充分，适用法律、法规、规章正确，过罚相当，建议作出处罚。2020年10月30日，被申请人作出（高）文罚字[2020]第（2）号《行政处罚决定书》，对申请人处以罚款人民币50万元的行政处罚。申请人于2020年11月23日缴纳了10万元罚款，剩余款项因运营非常困难，申请在2021年4月底前缴纳。2020年12月24日，申请人不服该行政处罚决定书，向本机关提请行政复议。

另查，申请人项目所在地之上的最早项目为某xxx公司投资的xxx项目，名称为“某xxx公司”，该项目于1997年3月10日，获西安市计划委员会（市计外发[1997]64号）号文件批准。2006年11月20日，某xxx公司申请并经高陵县建设局《关于xxx公司变更建设用地申请的批复》（高政建字[2006]147号）批准，在原征地的528亩上，投资建设“xxx”住宅项目。2007年3月14日，xxx项目获高陵县发展和改革委员会《关于xxx项目变更的批复》（高发改发[2007]84号文件）批准，变更为“xxx”住宅项目。2007年3月28日，经某xxx公司申请高陵县人民政府《关于某xxx公司变更土地用途的批复》（高政土发[2007]55号土地审批件）批准，将高政土发[2000]18号土地审批件，以及高政土发[2005]65号土地审批件批准给该公司合计512.6亩土地使用权，用途由工业用地变更为住宅用地。2008年7月1日，“xxx公司”变更为申请人现使用名称“某xxx公司”。2008年8月18日，申请人取得高国用（2008）第41号国有土地使用权证，使用权土地座落于高陵县泾渭镇泾渭南路，使用权类型为出让，使用权面积为xx平方米。当年，申请人即以xxx项目名义开始进行建设，后续又取得《建设用地规划许可证》（地字第476号）、高陵县规划建设和住房保障局《关于某xxx公司西安xxx项目工程开工申请的批复》、《高陵县发展和改革委员会关于印发xxx公司“xxx”商住楼建设项目备案确认书的通知》等，项目的建设施工也陆续进行，直到本案被申请人6月5日下发《停工通知书》时暂停建设施工。在此期间的2012年1月，陕西省考古研究院作出了《某xxx公司建设项目考古发掘工作报告》，报告表明本案所涉建设用地范围内的考古发掘工作进行过三次，分别为1997年至1999年，2005年至2007年，以及2011年。

以上事实，有双方提交证据材料在卷佐证。

本机关认为：被申请人具有查处辖区内文物违法行为的职权。被申请人从接到上级电话通知举报违法线索后，对相关违法事实进行调查核实，其下发停工通知、立案、调查、集体讨论、实施处罚前告知被处罚对象权利、依申请组织召开听证会、作出行政处罚决定等程序符合规定。本案的焦点在于申请人是否有文物审批手续。从被申请人的调查结果以及申请人自己所提交的各种证据来看，申请人无论是更名之前的项目还是更名之后的项目，均无文物相关审批手续。尽管陕西省考古研究院2012年1月有作出《某xxx公司建设项目考古发掘工作报告》，但此报告显然不属于也不能替代文物部门审批手续。根据《中华人民共和国文物保护法》第十七条“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意”的规定，报请文物部门审批并经上一级文物行政部门同意，是建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的前置手续，在申请人无法提供实质审批手续的情况下，本机关不支持申请人的复议请求。

对于本案中，申请人关于行政处罚听证会违反国家规定，损害其合法权益的陈述，本机关认为，被申请人在作出行政处罚前依法向申请人告知了其具有申辩、陈述、要求听证的权利，在组织召开听证会的过程中，充分保障了申请人的陈述和申辩权利，听证程序合法，不存在损害申请人听证权利的行为。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，本机关决定如下：

维持被申请人西安市高陵区文化和旅游体育局所作（高）文罚字[2020]第（2）号《行政处罚决定书》。申请人如不服本决定，可以自收到本《行政复议决定书》之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

西安市高陵区人民政府

2021年3月23日