申请人：王某。
被申请人：西安市高陵区崇皇街道办事处，住所地：西安市高陵区高茹路崇皇段副10号。
负责人：来军 办事处主任
申请人认为被申请人作出的《西安市高陵区崇皇街道办事处关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》违法，于2025年4月13日向本机关提出行政复议申请，本机关于2025年4月15日收到其申请，经审查于2025年4月21日予以受理，并适用普通程序审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的《西安市高陵区崇皇街道办事处关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》。
申请人称：
2025年4月10日，申请人王某发现被申请人西安市高陵区崇皇街道办事处(以下简称崇皇街道办)于2024年4月10日作出的《西安市高陵区崇皇街道办事处关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》(以下简称案涉通告)。该案涉通告指出“经查，你占用崇皇街道某村某组集体土地建造房屋(彩钢棚)。涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》《西安市城乡规划条例》《西安市村镇规划管理规定》《陕西省乡村规划建设条例》等相关规定，现对你的违法依法制止，并就相关情况通告如下:
事实与理由:
一、责令你于2025年4月13日17时前自行拆除违法建(构)筑物以及其他设施；
二、逾期未拆除的，将组织资源规划、城管、农业农村以及崇皇街办等部门依法查处，由此产生的法律后果由违法当事人承担;
三、对于妨碍执法人员执行公务的违法行为，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》严肃处理;涉嫌犯罪的，移交司法机关处理”。
王某不服崇皇街道办作出的案涉通告，理由如下:。
一、案涉彩钢棚不应被认定为违法建设
案涉彩钢棚为某村农村集体经济组织成员王某的唯一住宅(以下简称案涉住宅)且为唯一宅基地的附属建筑，长期以来王某家庭成员的户口亦落在案涉住宅上，同时王某方亦向土地行政主管部门缴纳过宅基费，在案涉彩钢棚的建设过程中均未有任何行政机关就案涉彩钢棚对王某进行过行政处罚，因此即便案涉彩钢棚存在略微瑕疵也属历史遗留问题，不应简单粗暴地认定为违法建设。
二、案涉通告的作出违反法定程序，应予撤销
依据相关法律规定，对违法建筑的认定应该严格遵守法定程序。首先，乡、镇人民政府发现涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的乡村规划范围内的建筑物、构筑物，应当先行立案。
其次，乡、镇人民政府在立案后应进行调查。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、第四十三条对执法人员的资格、人数及如何取证均有明确规定——执法人员在执法前要向当事人出示证件，且必须有两名以上的执法人员协同执法;同时对违法建筑的调查必须全面、客观、公正，收集有关证据后还应当制作笔录。没有两名以上执法工作人员的调查取证是不可以作出行政处罚的。
再次，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第四十五条的规定,行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。而行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
但是在本案中：
第一，崇皇街道办曾在2024年10月10日将于2024年10月10日作出的高崇决字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处责令限期拆除决定书》送达给王某的同时也送达了同为2024年10月10日作出的高崇违调字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处调查通知书》、高崇催告字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处催告通知书》、高崇限改字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处限期改正通知书》、高崇公告字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处执行公告》、高崇执字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处执行决定书》、高崇告字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处责令限期拆除告知书》，要求拆除包括案涉彩钢棚在内的建筑物等，王某认为以上文书明显属于未按法定程序进行处理，且缺乏事实和法律依据，故向西安市高陵区人民政府申请了行政复议,在行政复议过程中,崇皇街道办作出了《关于撤销王某户相关文书的通知》主动撤销了高崇决字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处责令限期拆除决定书》、高崇执字〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处执行决定书》。但现在又以完全相同的事实和理由作出了与〔2024〕第XX号《西安市高陵区崇皇街道办事处责令限期拆除决定书》中相同内容的文书，且依然未履行任何法定程序，因此明显违法。
第二，崇皇街道办2025年4月10日作出的案涉通告要求王某于2025年4月13日17时前自行拆除违法建(构)筑物以及其他设施，从通告作出到责令王某拆除仅有三天时间，王某完全没有陈述申辩或者寻求救济的时间。
三、案涉通告违反了行政法的比例原则
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限期拆除并非唯一的处罚方式,对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,可以限期改正，案涉彩钢棚虽然手续不全，但有一定的历史原因，且并没有造成任何严重社会后果。即崇皇街道办在可以采取多种方式实现同一行政目的的情况下，应当采用对相对人权益损害最小的方式，而拆除案涉彩钢棚不符合比例原则的要求。
综上，案涉通告的作出主要事实不清、证据不足、违反法定程序且适用法律、法规错误。现王某依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，向贵机关提起行政复议申请，希望贵机关依法作出复议决定，切实维护王某的合法权益。
申请人提供的证据有：1.王某身份证复印件一份；2.《西安市高陵区崇皇街道办事处关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》复印件一份；3.《关于撤销王某户相关文书的通知》复印件一份。
被申请人答复称：
一、案涉《通告》不属于行政复议的受案范围，依法应驳回其复议申请。
经答复人调查核实，被答复人在西安市高陵区崇皇街道某村建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《西安市城乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、第三十八条规定。答复人于2025年4月10日向其作出《关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》,对其违法行为进行制止，并责令在2025年4月13日前进行自行拆除，告知逾期未拆除产生的法律后果由其自行承担。案涉《通告》并非终局性具体行政行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，也未对当事人合法权益造成损害，因此不属于行政复议的受理范围，应依法驳回。
二、被答复人有权对辖区内未取得建设规划审批手续或其复议申请进行处理。对未按照规划许可内容在集体土地上建房的行为进行调查。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。《西安市城乡规划条例》第七十二条“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”，以及《西安市村镇规划管理规定》第四十条“对于未取得《乡村建设规划许可证》或未按照《乡村建设规划许可证》许可内容进行建设的违法行为，由镇人民政府(街道办事处)责令其停止建设，尚可采取改正措施的，责令其限期改正，并可按有关规定予以处理:对严重影响规划的，限期拆除其违法建设的建筑物、构筑物及其他设施。”的规定，答复人作为街道办事处，对辖区内在集体土地上未取得乡村规划许可证或未按照乡村规划许可证许可的内容建设房屋的行为有权查处。而本案中被答复人涉案房屋位于高陵区崇皇街道某村。对该区域范围内的违法建设，答复人有权依法查处。
三、被答复人在未取得乡村建设规划许可证的情况下进行建设，属于违法建设，应依法拆除。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定;在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地;确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证;建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《西安市城乡规划条例》第五十四条规定，城市规划区以外的农村村民住宅建设，应当按照镇、乡、村庄规划实施，鼓励集中建设农民新村;村民新建、改建住宅，应当持土地使用权属证明、建筑方案、村民委员会签署的书面意见和妥善处理相邻关系的材料，向镇人民政府或街道办事处提出书面申请，经审查后，报规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证，取得乡村规划许可证后，依法办理用地手续。《陕西省乡村规划建设条例》第三十八条规定，村民委员会在乡(镇)人民政府指导下，依据土地行政管理部门的宅基地使用批准文件进行定点放线后，村民方可开工建设住宅;村民委员会进行定点放线，应当确定宅基地的位置、面积、四至、基础标高、房屋层高等。
本案中，被答复人在西安市高陵区崇皇街道某村建设房屋未办理任何规划建设审批手续，已严重违反法律规定，属于违法建设，依法应予拆除。
综上，答复人作出的案涉《通知》行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，且并未损害被答复人的合法权益，被答复人的复议请求缺乏事实和法律依据，答复人恳请贵府依法驳回被答复人的复议请求。
被申请人提供的证据有：1.《关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》；2.送达照片；3.王某违法建筑照片及现场勘查笔录；4.《西安市高陵区崇皇街道办事处责令限期拆除决定书》。
经审理查明：
2025年4月9日，被申请人接到关于申请人在集体土地上擅自建造房屋的举报，后被申请人组织执法人员前往现场进行勘察。经过勘察核实，申请人在西安市高陵区崇皇街道某村集体土地上建设彩钢房，该彩钢房并未办理任何规划建设审批手续。
2025年4月10日，被申请人向申请人作出《关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》，对申请人违建的违法行为进行制止，并责令其在2025年4月13日前进行自行拆除。该通告作出当日向申请人进行了送达。
2025年4月13日，申请人通过快递方式向本机关邮寄了行政复议申请，请求撤销被申请人作出的《西安市高陵区崇皇街道办事处关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》。
2025年4月15日，本机关收到申请人行政复议申请，经审查于2025年4月21日依法受理，并同日向被申请人发出《行政复议答复通知书》。
2025年4月28日，被申请人向申请人作出《责令限期拆除决定书》。
2025年4月30日，被申请人向本机关提交了《行政复议答复书》及证据材料。
2025年6月9日本机关向申请人听取意见，同日申请人到本机关进行阅卷。
2025年6月10日，申请人提供了书面补充意见，内容为：一、街道办因“拆违促拆迁”而构成滥用职权，直接应予撤销。二、《通告》做出超越法定职权。三、《通告》违反比例原则。四、街道办仅告知陈述申辩权，没有告知听证权，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，处罚程序违法。五、去年街道办已经自行撤销了错误的处罚决定，如今又以同样理由做出同样决定，明显滥用职权。六、街道办曾于数年前收取过庄基费,案涉房屋作为唯一住宅具有行政信赖利益，应当参照合法房屋予以保护。七、街道办没有履行立案手续，直接以做个有利害关系人的笔录认定违建依据不足，且《通告》未载明是拆除房屋还是钢架大棚，行政行为指向不明确，认定事实不清。且没有针对王某做调查询问，没有对王某提供给你的《收据》予以复核，程序违法。八、《通告》要求1天拆除，参照西安铁路运输法院案例，严重不当。九、《通告》决定属于行政处罚，并非过程性文件，具有可诉性。
以上事实有提供证据材料在卷佐证。
本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”该规定明确行政复议的范围为“侵犯合法权益的具体行政行为”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”该规定明确，过程性行为及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，基于行政复议与行政诉讼的衔接关系，此类行为亦不属于行政复议范围。本案中，被申请人于2025年4月10日作出《西安市高陵区崇皇街道办事处关于依法对违法违规建筑行为进行制止的通告》，2025年4月28日作出《责令限期拆除决定书》。可见案涉《通告》仅系行政机关对其即将作出行政决定进行的事前告知，不具有行政决定属性，属于过程性行政行为，而过程性行政行为并不会对申请人合法权益造成影响，根据上述法律和司法解释的规定，不属于行政复议或行政诉讼的受案范围。
依照《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本机关决定如下：
驳回申请人的行政复议申请。
申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
西安市高陵区人民政府
2025年6月18日
陕公网安备61012602000021号